Em apenas dois dias, a proposta de marco regulatório da área de saneamento avançou no Congresso com uma rapidez incomum. Depois de uma reunião que varou a madrugada de segunda-feira (10/07) para terça-feira (11/07), um acordo entre os representantes das empresas do setor com o Ministério das Cidades viabilizou a aprovação do substitutivo formulado pelo deputado Júlio Lopes (PP-RJ) não só na comissão especial mista formada para apreciar o tema - na tarde da mesma terça-feira (11) - como no Plenário do Senado, em votação simbólica, na noite da última quarta-feira (12). A matéria agora vai para votação na Câmara.

Na semana passada, o cenário não era dos mais animadores. O substitutivo apresentado por Lopes na reunião da comissão especial no dia 4 deste mês alterava substancialmente a proposta (PL 5296/05) definida no âmbito do Conselho Nacional das Cidades. Prestes a obter uma dura derrota, o governo solicitou mais uma semana para negociar com o setor empresarial, sobretudo com as empresas estaduais.

“O resultado foi um texto de lei equilibrado, que reconhece a realidade do setor, tem um desenho regulatório claro, que estimula a cooperação entre estados e municípios, que define contratos com regras claras e que beneficia quem quer prestar o serviço com regras claras”, comenta Marcos Abicalil, da Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais (Aesbe).

A avaliação das entidades com posição próxima a do Ministério das Cidades é parecida. “O projeto ficou razoável e no contexto que estamos vivendo no Brasil é um avanço por que estabelece uma regulação e as lacunas podem ser resolvidas posteriormente através de outras leis e leis complementares”, diz Orlando Alves dos Santos, da ONG FASE e do Fórum Nacional pela Reforma Urbana. Entidades deste fórum e o ministério, sobretudo a Secretaria de Saneamento Básico, avaliam que alguns recuos tiraram parte importante da proposta original do governo, mas que é possível recuperar pontos relevantes tanto em normas administrativas quanto em projetos de leis complementares.

É o caso da proposta de criação do Sistema Nacional de Saneamento Ambiental, cuja retirada foi fundamental para que o acordo fosse fechado. O sistema consistia no condicionamento do acesso aos recursos da União a critérios definidos, como em diversos outros sistemas nacionais criados nos últimos anos. Dentro do sistema, os estados e municípios só poderiam obter empréstimos e receber recursos orçamentários se criassem conselhos com participação dos usuários e representações da sociedade civil, planos, sistemas de informação e fundos de universalização.

A proposta de integração bateu forte nas empresas, que consideraram que o sistema implicaria em ingerência nas suas atividades. “Isso era incompatível com o sistema federativo, com um País diverso como o Brasil e flagrantemente inconstitucional”, explica Marcos Abicalil. Mas a proposta acabou sendo amenizada.

A figura dos conselhos permaneceu, sem que haja obrigação formal da formação dessas instâncias por parte de estados e municípios. Também permaneceu a exigência do planejamento e da fiscalização do serviço de saneamento por um ente público federado (estado ou município). Na redação inicialmente proposta – e descartada na votação final - pelo relator Júlio Lopes, as próprias prestadoras de serviço (empresas estaduais, municipais ou mesmo privadas) estavam contempladas pela autonomia. “O prestador, a empresa, não pode planejar e fiscalizar a si mesma, ela tem de estar subordinada ao poder público, que tem que prestar contas”, defende Orlando Alves.

O governo tentará corrigir esse recuo em relação às exigências para o acesso aos recursos da União por meio de decreto, mas queria a institucionalização como parte do sistema nacional. “Da forma como ficou, não haverá a perenidade de uma lei”, lamenta Wladimir Ribeiro, do Ministério das Cidades. Ribeiro diz que para além de dar maior coerência aos gastos do governo, o sistema articularia ações e garantiria o controle social sobre o serviço.

Na proposta inicial do governo, esta articulação entre municípios, estados e União seria acompanhada pela integração das ações no âmbito local a partir do reconhecimento da titularidade do município sobre o serviço. “O papel do município é importante, o saneamento só pode ser entendido com eficiência quando ele é integrado a outras questões de desenvolvimento urbano. Existe uma ligação entre drenagem, água, esgotamento sanitário e ocupação do solo muito grande”, explica.

Do outro lado, as empresas estaduais não aceitavam a posição argumentando que o saneamento em áreas comuns deveria ser feito pelos estados. A disputa decorria de uma margem de interpretação na Constituição Federal sobre a titularidade do serviço. No final, em função da fragilidade de uma lei ordinária diante da Carta Magna, a menção à titularidade foi retirada do texto. A decisão foi remetida ao Supremo Tribunal Federal (STF), que já analisa o caso e vem pendendo para dar ganho aos municípios. A redação do texto, segundo Wladimir Ribeiro, foi feita de forma a dar conta de estabelecer o marco regulatório independente da definição do STF.

Disputa econômica

As interpretações da legislação do setor sempre acobertaram uma pesada disputa econômica. A concessão da titularidade aos municípios poderia interferir diretamente na contabilidade das prestadoras. Mais do que a preocupação com receitas futuras, a disputa pelo mercado tinha olho no passado. Os pesados investimentos das empresas na construção de barragens, tubulações e outras estruturas geraram dívida atual de cerca de R$ 20 bilhões.

A pressão do setor na finalização do texto garantiu que não possa haver quebra ou dispensa de renovação de contrato sem ressarcimento dos investimentos feitos, que inclusive poderão ser abatidos na quitação de tributos federais. As projeções empresariair apontam para um aumento de inevestimento de cerca de R$ 1 bilhão por ano no setor.

Segundo Abicalil, o projeto garantiu também a exclusividade da remuneração do serviço por meio de tarifa, o que dá uma previsão de receitas para que as empresas continuem investindo.

De acordo com Orlando Alves, do Fórum Nacional de Reforma Urbana, a sobrevivência das empresas não pode ser a lógica de funcionamento do serviço de saneamento. Para ele, os mecanismos que garantem o planejamento por parte do Estado e a forte fiscalização sobre o serviço são importantes conquistas que devem ser ampliadas para que o saneamento seja orientado pela necessidade de atender à demanda da população por água tratada de qualidade e esgoto. Ele ressalta que 89% das doenças decorrem da falta de acesso à água tratada de qualidade.

Já o caso do esgoto é mais drástico, pois cerca de 50% da população brasileira não têm acesso ao referido serviço. Na opinião de Alves, a resolução desses problemas passa por encarar a água e outros serviços relativos ao saneamento como direito da população. Por isso, ele critica a exclusão do trecho que garantia o fornecimento mesmo para pessoas e estabelecimentos inadimplentes do texto final aprovado na comissão mista.

Passados dois anos de discussão, governo e oposição acreditam que o acordo firmado para a aprovação do marco regulatório na comissão deve acelerar a tramitação do marco regulatório do setor. “Vamos falar com as lideranças da Câmara para divulgar o texto, mostrar o entendimento que houve entre os partidos, o Executivo e os segmentos envolvidos”, disse o Ministro das cidades, Márcio Fortes. A proposta agora passará pelos plenários da Câmara e do Senado. As emendas ao projeto ainda serão apreciadas na comissão. A expectativa do deputado Tarcísio Perondi (PMDB-RS), que atua na oposição ao governo, é que até o fim do ano o projeto seja votado.
(Por Jonas Valente, Carta Maior, 13/07/2006)