O Instituto Vitae Civilis acompanhou no dia 07 de outubro de 2011 a última sessão de negociações multilaterais sobre mudanças climáticas antes da CoP-17. O encontro, na Cidade do Panamá, foi à última reunião oficial antes da 17ª Conferência das Partes e teve especial importância para as negociações sobre o combate às mudanças climáticas no cenário internacional. Dele podem sair decisões para a manutenção o ou não de acordos internacionais sobre mudanças de clima.

Explica-se: no dia 31 de dezembro de 2012 expira o primeiro período de compromisso do Protocolo de Quioto e, muito embora desde sua ratificação as reuniões de negociações das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima tenham abordado a necessidade de um “segundo período” de compromissos, até o momento não há qualquer sinalização segura de que isso será atingido. A reunião do Panamá confirmou essa realidade.

Desde 1994 a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), é a instancia global de negociações e compartilhamento de informações sobre mudanças climáticas. Atualmente há 192 Partes que a integram, entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento.

O Protocolo de Quioto se caracteriza como instrumento de compromissos imperativos aos países desenvolvidos, com vistas à redução de emissões “incentivadas” na Convenção. Sua adoção se deu na COP-3, em 1997, mas só entrou em vigor em 2005, após ratificação dos países em seus ordenamentos internos.

Vige, no âmbito do Protocolo, o principio das “responsabilidades comuns porem diferenciadas,” segundo o qual os compromissos de redução de emissões são vinculantes apenas para os países desenvolvidos, historicamente responsáveis pelos atuais níveis de gases e com maiores condições de fomentar mudanças.

E são as responsabilidades diferenciadas que estão no centro das polêmicas, nutrindo o dissenso nas negociações sobre o segundo período de compromissos do Protocolo de Quioto. 

Tendo em vista o fim do primeiro período de compromisso do Protocolo, e a necessidade de evitar uma possível defasagem entre este e o primeiro período de compromisso, qualquer acorodo aprovado na reunião da CoP-17, seja ele uma emenda a ser ratificada no ordenamento interno de cada pais, uma extensão dos compromissos em vigor, ou outra solução legal, este será um encontro decisivo para o futuro do combate às mudanças climáticas no planeta.

Muitos países desenvolvidos que integram o Protocolo sinalizaram com a imposição de condicionantes para prosseguirem no diálogo sobre a continuidade de compromissos, sob dois principais argumentos, quais sejam: o protocolo, sem os Estados Unidos (que nunca o ratificaram) e sem metas para países em desenvolvimento, abrange apenas 27% das emissões mundiais; além disso, afirmam, que o cenário econômico mundial  vem sofrendo alterações desde 1990, quando foram estabelecidas as bases de negociações.

Assim, asseveram que um novo período (ou a continuidade do Protocolo atual)  deve considerar  a necessidade de imposição de metas e compromissos vinculantes também a países em desenvolvimento, uma vez que no ano de 2009, 4 dos 10  e 9 dos 20 maiores emissores não integram o Anexo I (do Protocolo), para os quais há compromissos são legalmente vinculantes.

A União Européia, que integra o Protocolo,  manifestou-se por um único acordo vinculante para todas as Partes (não apenas desenvolvidos), para substituir Quioto  justificado pelo fato de que o Protocolo não é abrangente ao dispensar os maiores emissores. Austrália, Nova Zelândia, Suíça e Noruega sinalizam favoravelmente à continuidade de compromissos, mas com “condicionantes.” Canadá, Rússia e Japão, que integram o Protocolo, denotam indisposição para continuar com compromissos.

Os Estados Unidos se recusam a iniciar o diálogo sobre novos acordos em Durban se não for levada em conta a necessidade de estabelecimento de compromissos vinculantes de “maneira simétrica” às “maiores economias” do planeta, com clara alteração na atual estrutura de diferenciação entres as Partes. Assim, defendem, até 90% das emissões atuais estariam contempladas com ações de mitigação. OS Estados Unidos também  não querem  um acordo que atrele  a provisão de finanças.

No mesmo sentido, postulam que novos acordos não devem contemplar metas multilaterais obrigatórias, mesmo com base científica de cumprimento obrigatório; defendem que os compromissos se baseiem em promessas domésticas apresentadas por cada Parte, com metas que podem ser revistas.

As propostas apresentadas pelos países desenvolvidos apontam para um enfraquecimento do sistema global de redução de emissões, sejam as sugestões de modelo baseado em “promessas revisáveis”, sejam, obviamente, as de abandonar compromissos vinculantes.

Ainda, a busca por imposição de metas vinculantes também aos países em desenvolvimento indica para um “estremecimento” das relações multilaterais porque, para alguns países em desenvolvimento, denota “má-fé” e descumprimento de acordos e decisões anteriores, notadamente o Plano de Ação de Bali, em que acordaram que países em desenvolvimento apresentariam Ações de Mitigação Apropriadas ao contextos nacionais.

Além disso, esta postura dos países desenvolvidos representa supressão do principio das responsabilidades comuns porém diferenciadas, em que é considerada a responsabilidade história pelas emissões e, muito embora haja outras questões controversas, tais como necessidade de definição sobre financiamento e medidas de adaptação, é em torno da necessidade de manutenção de compromissos vinculantes que estará concentrada a apreensão na Conferência de Durban, no próximo mês. O Brasil nas negociações

O Brasil tem posição de destaque e alguma liderança na defesa de um segundo período de Quioto, com compromissos vinculantes para os países desenvolvidos, e insiste na responsabilidade diferenciada aos países desenvolvidos e na indicação de ações de mitigação adequadas nacionalmente pelos países em desenvolvimento.

Nas negociações, o discurso dos representantes brasileiros costuma ser respeitado e não raras vezes seus posicionamentos são considerados de “vanguarda” entre países em desenvolvimento.

Muito embora seja prestigiado internacionalmente por estas posições, o cenário atual das políticas de mudanças climáticas no Brasil sugere ameaças e riscos iminentes para o cumprimento de seus compromissos assumidos nacional e internacionalmente e, a depender dos desdobramentos e desfecho das atuais controvérsias, notadamente as alterações pretendidas na legislação de proteção e uso do solo em áreas de florestas, o efeito seria de legitimação das pretensões de compromissos vinculantes aos países desenvolvidos.

Isso porque argumentam algumas Partes que, diante do novo desenho do cenário econômico global, já mencionado, o tratamento “simétrico” entre países desenvolvidos e em desenvolvimento se justifica porque há necessidade de construir “confiança” de que todos estão agindo efetivamente para cumprir suas metas ou propostas e combater as alterações climáticas.

Assim, ao início da COP-17, se não houver ao menos o compromisso do Governo brasileiro de rejeitar as atuais propostas de alteração do Código Florestal, o Brasil pode abrir margem para que sua postura contradiga seu discurso e, assim, respalde propostas com as quais não concorda. 

Certamente, o preço a se pagar pela incapacidade dos Países de manter diálogo que permita um acordo é que a partir do ano de 2013, possivelmente, não haverá qualquer acordo global relativo a compromissos de cumprimento obrigatório para os países e, assim, as ações tomadas até hoje podem estar em vias de se dissolverem.

O que se pode esperar é que até o início da sessão em Durban, algumas Partes tenham revisto suas condutas no âmbito doméstico, outras seu comprometimento com o engajamento internacional e outras ainda, podem precisar fazer as duas coisas.

(Por Rafael Poço*, Vitae Civilis, 16/10/2011)

*Assessor de Políticas Públicas e Mobilização do Vitae Civilis.