Movimento quilombola denuncia que o texto final da nova Instrução Normativa sobre titulação de terras, elaborado pela AGU, é um retrocesso e teme que o governo use os erros desse processo como modelo para outros casos que exijam consulta prévia aos povos afetados. Publicada no Diário Oficial da União de 1º de setembro de 2008, a Instrução Normativa (IN) Incra nº 49, que disciplina o Decreto nº 4.887/2003, prevê novos procedimentos para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, titulação e registro das terras quilombolas. Leia o conteúdo aqui.

O texto tem como base o relatório do Grupo de Trabalho (GT) coordenado pela Consultoria-Geral da União (CGU) da Advocacia-Geral da União, formado em 2007 para rever as normas que garantem a titulação de terras de remanescentes de quilombos.

A criação desse grupo se deu após a veiculação, na grande mídia nacional, de supostos abusos em processos de titulação de terras de quilombos, sobretudo na Bahia. Um dos principais pontos que foram questionados, notadamente por organizações representativas do setor agropecuário, definia que, pela regra agora revogada, a “autoidentificação” de uma comunidade rural como quilombola já era suficiente para se dar início ao processo administrativo de titulação, que muitas vezes implica a desapropriação de terras particulares para entregá-las às comunidades quilombolas. Para essas organizações, a possibilidade de autoidentificação, prevista num tratado internacional ratificado pelo Brasil (Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho), possibilitava abusos e trazia “insegurança jurídica” aos produtores rurais. Esse foi o principal argumento utilizado pelo então Partido da Frente Liberal – PFL (atual Democratas) para ingressar com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o Decreto 4887/03, ainda em 2004.

Obstáculos
“No momento em que o Governo Federal começou a acenar com a possibilidade de tirar do papel o mandamento constitucional de titular as terras de quilombos, criando uma estrutura jurídica para dar suporte a sua ação administrativa, os setores mais conservadores da sociedade se articularam para matar o mal pela raiz e tentaram derrubar o decreto. Não conseguiram isso no Supremo Tribunal Federal (STF), que até o momento não se pronunciou sobre a questão, mas estão conseguindo levar parte da fatura agora, após uma intensa campanha na mídia desacreditando o trabalho que vem sendo feito pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e a própria idéia de se regularizar a situação fundiária dos quilombos” avalia Raul Silva Telles do Valle, coordenador do Programa de Política e Direito Socioambiental do ISA e um dos advogados do amicus curiae que tenta defender o decreto no STF (Veja mais aqui).

Uma das mudanças resultantes da nova regra determina que é preciso apresentar uma certidão de autoidentificação, dada pela Fundação Cultural Palmares (FCP), para que o Incra vá a campo começar os trabalhos de identificação de determinado território. Antes, embora essa certidão já existisse, ela não era requisito para que se iniciasse o processo administrativo. Agora, além de ser necessária, ela não se baseia mais na simples autodefinição do grupo, que precisa também levar documentos históricos que comprovem “sua trajetória comum”, estando sujeitos a uma “visita técnica” da Fundação Palmares para atestar a veracidade das informações.

Para a antropóloga Lúcia Andrade, da Comissão Pró-índio de São Paulo (CPI-SP), esse temor de que com a autoidentificação milhares de pessoas vão querer se “transformar” em quilombolas não tem lastro na realidade. “Eu nunca vi uma pessoa querer ser algo que não é para conseguir uma terra que tem de ser coletiva e não pode ser vendida. Ao contrário, já vi vários casos de comunidades que são quilombolas mas que, em função dessas restrições, não querem ser reconhecidas oficialmente como tal”. Segundo ela, com essa nova regra todos os processos de identificação, que eram tocados pelas superintendências do Incra nos estados, vão ter que passar pela Fundação Palmares, atrasando ainda mais o que já era demorado. “A FCP não tem como atender a todas essas demandas em Brasília, pois não tem gente suficiente” pondera.

Outro ponto levantado pela antropóloga é que agora haverá uma duplicidade na certificação, já que na regra antiga não bastava uma comunidade se autoidentificar como quilombola para ganhar a terra: era necessário que o Incra fizesse um relatório de identificação para verificar se realmente aquele grupo cumpria os requisitos estabelecidos em lei. Além da obrigatoriedade da dupla identificação, o próprio relatório se tornou mais complexo do que já era. “A nova regra exige quesitos e informações detalhadas que não são relevantes para o processo de identificação da terra, o que resulta em um estudo muito mais caro e demorado, ou seja, desperdício de tempo e dinheiro público” , diz a representante da CPI-SP. E completa: “Se já estava parado, agora é que vai parar de vez”.

Na avaliação da advogada especialista em Direitos Humanos do Programa Vale do Ribeira do ISA, Luciana Bedeschi, a nova Instrução Normativa burocratiza o acesso dos quilombolas a seus direitos: “Estabelece ritos burocráticos que vão desde a abertura do processo até o registro do título, passando pela publicidade, contestações e consultas. As consultas aos oito órgãos e entidades da administração pública de que trata o artigo 12, por exemplo, devem ocorrer duas vezes durante o processo. A primeira na abertura e a segunda após a publicação do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID)”.

Titulações em atraso
Não é despropositada a preocupação com a demora no processo de titulação. Desde que assumiu o poder, há quase seis anos, o governo Lula só titulou seis terras de quilombo em todo o País. De acordo com o Incra, existem 736 processos abertos em todas as Superintendências, com exceção de Roraima, Marabá e Acre. São 71 Relatórios Técnicos de Identificação e Delimitação (RTIDs) publicados, totalizando 53.458.981,93 hectares identificados em benefício de 7.152 famílias. O Instituto também informou que há 31 portarias publicadas, totalizando 188.159,35 hectares reconhecidos em benefício de 3. 139 famílias, e 97 títulos emitidos.

Segundo dados do ISA, no Estado de São Paulo há 45 processos em andamento no Incra, vários há mais de quatro anos, mas nenhum título outorgado. Enquanto isso, a Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo (Itesp), órgão do governo estadual, conseguiu entregar títulos para seis territórios. Pouco, mas muito mais do que o Governo Federal. “Se olharmos para os estados que têm legislação própria, como o Pará e o Piauí, veremos que elas são muitos mais simples que a federal e que, nesses lugares, as coisas estão andando muito mais rapidamente” observa Lúcia Andrade.

Já para o presidente do Incra, Rolf Hackbart, as mudanças só trazem benefícios: "As novas regras melhoram o processo porque agilizam a titulação das terras, reparando uma dívida histórica do Estado com essas comunidades. A nova IN também torna os laudos técnicos mais simples e uniformes. Além disso, todas as desapropriações de imóveis rurais dentro das áreas quilombolas serão indenizadas em dinheiro e não mais em Títulos da Dívida Agrária e dinheiro”. Hackbart também destaca que a IN prevê câmaras de conciliação na AGU, quando há conflito ou sobreposição de interesses públicos: “Nos casos, por exemplo, de quilombo com sobreposição de Terras Indígenas ou quilombo e Unidades de Conservação", explica.

As queixas dos grupos ligados às comunidades quilombolas vão além do conteúdo da nova norma. Para eles, houve uma sucessão de equívocos na condução do processo de consulta com as lideranças quilombolas que prejudicaram seriamente o resultado.

Desrespeito ao direito de consulta prévia
O grupo de trabalho criado pelo governo federal era formado apenas por membros do governo. A Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras (Conaq) foi convidada a participar de algumas reuniões, mas recusou em protesto contra a falta de participação de representantes das comunidades desde o começo do processo de revisão da norma.

Em abril deste ano, foi realizada uma audiência pública, em Luziânia (GO), organizada para esclarecer e deliberar sobre a nova Instrução Normativa - com cerca de 300 representantes de comunidades quilombolas. Para o governo, a metodologia adotada – o preenchimento, em três dias, de uma tabela com colunas com o texto-base da IN e as propostas acolhidas ou não pela CGU, com a redação final da IN no último dia – seria a primeira aplicação correta, no País, do direito de consulta prévia previsto na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

Para representantes de movimentos quilombolas e parceiros, porém, o resultado do evento de abril não pode ser considerado uma consulta prévia porque não é aceitável que, em um único evento, os interessados tomem conhecimento da minuta e decidam se concordam ou não com o proposto. Segundo Lucia Andrade, não houve espaço para refletir: “Além disso, os representantes do governo que participaram da consulta não tinham poder de decisão. Não houve diálogo com ministros e Presidente da República. A missão do grupo de trabalho era rever as normas para terras indígenas e quilombolas, mas ninguém do movimento teve oportunidade de participar. Quando a proposta já estava pronta é que foram informados”, afirma.

Para a CPI-SP é preocupante que, na primeira vez em que o governo convoca uma consulta em atendimento à Convenção 169, o faça de forma tão distante do que realmente determina a OIT. “A nossa preocupação é que esse caso sirva de modelo para próximas consultas. É um perigo para o País a possibilidade de o governo considerar que a metodologia utilizada atende ao tratado internacional”, conclui Lúcia Andrade.

O procedimento adotado na consulta e seu encaminhamento está agora sob questionamento da OIT, em denúncia apresentada à organização pela Central Única dos Trabalhadores, relatada por dez organizações quilombolas e 12 organizações de apoio, que entre outros informes informa a indisposição do Estado Brasileiro em acordar uma proposta comum no procedimento da consulta. A nova Instrução Normativa passa a valer desde já, inclusive para processos de identificação e titulação em trâmite. Espera-se, portanto, ainda muita divergência entre governo e quilombolas pela frente.

O Direito de Consulta Prévia
O direito de os povos indígenas e tribais serem consultados, de forma livre e informada, antes de serem tomadas decisões que possam afetar seus bens ou direitos, foi previsto pela primeira vez, em âmbito internacional, em 1989, quando a Organização Internacional do Trabalho - OIT adotou a Convenção 169. Desde essa época, o chamado direito de consulta prévia tem demonstrado ser uma poderosa ferramenta política na defesa dos direitos desses povos ao redor do mundo, especialmente na América Latina, onde está o maior número de países que já ratificaram e incluíram em sua legislação nacional as disposições da Convenção 169.

O direito de consulta prévia pode ser resumido como o poder que os povos indígenas e tribais têm de influenciar efetivamente o processo de tomada de decisões administrativas e legislativas que lhes afetem diretamente. A consulta deve sempre ser realizada por meio de suas instituições representativas e mediante procedimentos adequados a cada circunstância.

(ISA, 05/10/2008)